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拜登签署新行政令!涉及芯片、AI、量子计算等领域

2022年09月23日

拜登发布新行政令,指示外国投资委员会(CFIUS)对外国在美投资和企业并购做出更严格和明确的审查。这是美国外国投资委员会自1975年成立以来,事关其外国投资事项的首个总统指令。

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拜登下令对外国投资进行更严格审查

当地时间9月15日,美国总统拜登签署一项行政命令,要求美国外国投资委员会(CFIUS)确保美国对不断变化的国家安全风险进行强有力的审查。

据悉,CFIUS是由美国财政部长领导,由包括国务院、国防部、国土安全部等16个联邦部会组成,专责审查外国投资者收购美国企业交易。当天发布的行政命令是1975年CFIUS成立以来,首次针对交易审查的总统命令。

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美国外国投资委员会27项关键技术审查清单

拜登政府的一份事实清单表示:“美国对开放投资的承诺是我们经济政策的基石,有益于在美国运作的外国公司所雇用的数以百万计的美国员工,并帮助维持我们的经济与技术优势。然而,美国长期以来认识到,来自外国法人的某些在美投资,特别是那些来自竞争者或者对手国家的投资,有可能对美国的国家安全构成风险。”

美国财政部长珍妮特·耶伦(Janet L. Yellen)当天发表声明称,拜登签署的这一行政命令阐述并扩展了美国外国投资委员会在审查交易的国家安全风险时考虑的现有因素清单,并描述了关键领域的潜在国家安全影响。

耶伦提及:“除其他事项外,行政命令列举了供应链韧性和美国技术领先地位面临越来越大的国家安全风险的部门——包括微电子、人工智能、生物技术、先进清洁能源和关键材料。行政命令还指示美国外国投资委员会考虑其正在审查的交易是否牵涉到与总体行业投资趋势、网络安全和美国人的敏感数据有关的具体国家安全风险。”

身兼该委员会主席的耶伦表示:“拜登总统的行政命令强调了美国外国投资委员会对几个关键领域的国家安全风险的日益关注,并使委员会更加关注保护美国的国家安全,同时保持美国的开放投资政策。”

一名拜登政府高级官员就该行政命令向媒体介绍称:“该行政命令将外国投资的审查集中在拜登-哈里斯政府的优先事项中,包括供应链的韧性,保护美国的敏感数据,以及保持美国的技术领先地位,最终确保我们的国家安全工具以相互加强的方式部署。”

涉及芯片、AI、量子计算等领域

该行政命令详细阐述并扩展了美国外国投资委员会在审查国家安全风险交易时考虑的现有因素清单,并描述了关键领域潜在的国家安全影响。

该行政命令详细阐述了两个现有的法定因素:

1、特定交易可能对事关美国国家安全的供应链产生影响,包括在国防产业之外的交易。

如外国投资者将某些制造能力、服务、关键矿产资源或对国家安全至关重要的技术的所有权、控制权转移给外国人,可能会让美国容易在未来面临关键商品和服务供应中断的影响。

2、特定交易会影响到美国国家安全领域的技术领先地位。

包括但不限于半导体、人工智能、生物技术、量子计算、先进清洁能源等技术,规定中提到,尽管外国投资在许多情况下有助于促进美国国内创新,但保护美国的技术领先地位更加重要。

该行政命令确定了委员会需要考虑的其他三个因素:

1、特定交易可能影响事关美国国家安全的行业投资趋势。

单独来看,外国人对某个行业或技术的投资造成的威胁是有限的,但从以前的交易来看,这些投资可能会促进关键行业或其他领域的敏感技术转让,并进一步危害到美国的国家安全。

2、威胁事关国家安全的网络安全风险。

原因在于,有能力和意图进入网络入侵或其他恶意网络活动的外国人投资,可能对国家安全构成风险。

该项规定,除了考虑网络安全态势、能力、各方的访问权限外,委员会还应考虑受管辖的交易是否可以为外国人或其相关第三方提供进行此类活动的机会。

3、事关美国人敏感数据的相关风险。

数据作为一种越来越强大的工具,可以用于监视、追踪、定位个人或群体,会对美国国家安全产生不利影响。此外,技术进步使得越来越多曾经无法识别的数据被重新识别或去匿名化都成为可能。

这项行政命令虽然明确指出一些国家利用在美投资获取敏感数据和技术,用于损害美国国家安全的目的,但是并没有具体指明其所说的不断变化的国家安全风险来自哪些国家。

据《华尔街日报》报道,美国政府官员说,拜登总统签署的这项行政命令并没有扩大相关的美国外国投资委员会(CFIUS)的权限,而是旨在加强该委员会对政府优先事项的关注,并向企业表明可能值得加强审查的交易类型。

白宫在对该行政命令的解释中说,周四的行政命令侧重于在美国的外国投资,旨在“确保美国外国投资委员会仍然是当下和未来打击这些威胁的有效工具”。白宫发表的相关声明所提到的一个特别关注的问题是供应链的安全,以及一项投资是否可能使一个外国实体控制关键的制造能力、矿产资源或技术。

报道称,虽然该行政命令没有单独列出特定的外国国家,但白宫对采取这一措施的解释提到了来自“竞争对手或敌国”的外国投资者带来的风险。其具体内容——保护供应链、美国人的数据以及半导体、人工智能和生物技术等技术,是拜登政府和其他美国官员近年来对中国投资和间谍活动提出关切的领域。

新的行政命令并非专门针对中国?

美国外国投资委员会(CFIUS)成立于1975年,最初是作为美国政府对海外投资的研究机构而设立的跨部门机构。在设立之初,CFIUS的主要职责是:研究外国投资对美国的影响,为外国政府投资提供引导,同时对可能影响美国国家利益的投资进行审查。

自上世纪80年代以来,日本和欧洲各国综合实力不断上升,这些国家在美投资规模也水涨船高,逐渐让美国心生不安,CFIUS的重点职责也逐步由对外资的研究和引导,变成了审查和监控。

1988年的《埃克森—弗罗里奥修正案》和 2007年的《外国投资和国家安全法案》,赋予了CFIUS更大的权力,让其完全成为对外资收购是否对美国国家安全造成的影响的评估和审查机构。

2018年,《外国投资风险评估现代化法案》获国会通过,进一步扩大和强化了CFIUS的权力。该法案改变了外资交易当事方向CFIUS报备相关事项的「自愿原则」,也就是说,即使企业不报备,只要CFIUS认为交易可能威胁美国国家安全,即可进行单方面审查。

另外,此前只有涉及变更被公司控制权的收购和投资,CFIUS才会进行审查。该法案通过后,只要涉及敏感技术和国家安全事项,即使公司控制权不改变,也要进行调查审核。而且,调查过程不公开,为调查所获得的资料保密,最终能否通过审查,也没有明确的标准。

按照规则,如果CFIUS的初步审核(30天)发现交易确实会损害美国国家安全,会进入第二阶段的调查(45天),同时与当事企业协商 ,提出限制性条件和整改要求。

一般协商不成,成功收购的可能性就几乎没有了,企业多半会主动放弃交易。如果不放弃,继续走流程,则上报给总统做最后定夺(15天)。

真正走到这最后一步的公司并不多。据《界面新闻》统计,从CFIUS设立起的1975年至2019年,历任美国总统一共叫停了7次交易。值得注意的是,这7次交易,有5起与中国有关:

1990年,老布什叫停中国航空技术进口公司对美国西雅图航空零部件制造公司MAMCO的收购。

2012年,奥巴马要求三一集团在美国的关联公司Ralls Corporation将其在俄勒冈州收购的四个风电项目转手。

2016年,奥巴马叫停福建宏芯基金收购德国半导体设备厂爱思强在美国的分公司。

2017年,特朗普叫停中资企业凯桥对美国芯片制造商莱迪思半导体13亿美元的收购计划。

2019年,特朗普叫停北京中长石基信息技术股份有限公司对美国酒店软件公司StayNTouch的收购。

事实上,CFIUS已成为阻碍中国在美国关键领域投资的有力工具。在前特朗普政府时期,CFIUS下令中国字节跳动剥离流行短视频应用TikTok在美国的业务,因为担心美国用户数据可能会被传递给中国政府。

美国财政部上个月在一份报告中表示,中国投资者去年向美国监管机构提交批准的美国公司股权投资申请数量大约翻了一番。根据外交关系委员会2017年的一份报告,中国投资者已向美国科技行业投入了几十亿美元,自2010年以来,这一资金流一直在稳步增长。但据美国商务部数据,中国对美国的投资自2017年以来直线下滑。

官员们表示,新的行政命令并非专门针对中国。“该命令和CFIUS作为一般事项都不是针对特定国家的(或)以国家为重点的。委员会所做的是逐笔查看交易,以评估国家安全风险。”一位官员说。

(来源:数据观综合)

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